教育体制机制改革：寻求适度的张力与激发活力
改革是生产关系、利益关系的调整。如果说改革开放前30年按照“效率优先”的原则着力推进经济建设，积累了大量的社会财富；那么，进一步改革面临的问题就是利益关系的重新调整，是对社会财富按“公平”原则进行再分配，以促进全社会的和谐持续发展。全面深化改革，就是要“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱”。对于中国社会而言，改革开放的40年，是从恢复和重建社会秩序走向深化体制改革激发社会活力、从计划经济走向市场经济、从统一集中的统制形管理走向建构多方参与的治理体系的过程。教育制度变迁与创新，必然涉及集权与分权、计划与市场、政府与社会、政府与学校、学校与社会等一系列复杂关系，教育变革过程即是寻求多方关系的平衡与和谐，以便在维持理性秩序的同时，激发各方的激情与活力。（一）调适中央与地方的关系，促进教育体制改革的顶层设计与地方探索相结合自改革开放之初，教育体制改革的核心就是“更好地调动各级政府、广大师生员工和社会各方面的积极性”，在政府教育管理过程中，核心是“调动各级政府办学的积极性”，改革的举措之一是“把发展基础教育的责任交给地方”。但当教育管理权责下放到乡镇时，却产生了区域教育发展失衡问题。2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，改变了历时15年以乡镇为主的农村义务教育管理体制，明确“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。省级统筹、以县为主的教育管理体制的建立与完善，成为深化教育体制改革、促进区域教育均衡发展的有益探索。在推进教育治理体系现代化建设的进程中，首先，“推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划”。正如《关于深化教育体制机制改革的意见》所提出的，坚持顶层设计与基层探索相结合，既加强系统谋划，又尊重基层首创精神，充分调动地方和学校改革的积极性、主动性、创造性，及时将成功经验上升为制度和政策。新时代教育制度变革的显著特征是加强顶层设计，诸如深化考试招生制度改革、现代职业教育体系建设、一流大学学科建设、一揽子修改教育法律等重大教育改革，均经国务院常务会议审议，再报中央全面深化改革领导小组会议和中央政治局会议审议，最后由国务院和相关部委全面推进、具体实施。2018年3月，为加强党中央对教育工作的集中统一领导，根据十九届三中全会《深化党和国家机构改革方案》，组建中央教育工作领导小组，作为党中央决策议事协调机构，其主要职责是，研究提出并组织实施在教育领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，研究部署教育领域思想政治、意识形态工作，审议国家教育发展战略、中长期规划、教育重大政策和体制改革方案，协调解决教育工作重大问题等。这对于加强教育改革的顶层设计，有效处理中央和地方、全局与局部关系，增进改革的系统性、整体性、协同性，形成整体效应，具有重要意义。其次，随着我国教育改革进入“深水区”，许多地区和学校从实际出发，坚持问题导向，总结提炼出许多改革探索的新经验，一些被实践证明行之有效的改革经验，为国家层面的宏观决策提供了重要的实践支持。青岛市2014年起着力推进依法治校、建设现代学校制度的改革试验，梳理自主办学权利清单，全面下放给公办学校；在此基础上，2017年2月，市政府颁布《青岛市中小学校管理办法》，以地方法律规章的形式，规范了“校长可以按照规定提名、聘任副校长”、学校“自主招聘紧缺专业和高层次人才”、“自主设置内设机构，按照规定选任机构负责人”等学校办学自主权。近年来，上海作为全国率先启动教育综合改革的试点地区，在国家宏观教育改革的顶层设计指导下，积极探索，提出了许多新思路、新举措。2017年12月，市人大制定并通过了全国首部地方性高等教育法规《上海市高等教育促进条例》，将所取得的新成就、新经验，上升为教育法规，以法律的形式固化下来，为上海高等教育治理体系的现代化建设和高等教育的健康持续发展提供强有力的法治保障。未来的教育改革，有关国家教育法律、教育制度、教育标准、教育战略规划等全局性改革与创新，需要由国家层面统筹规划、统一实施；有关涉及重点难点问题的教育改革，需要在局部试点基础上逐步推开，动态调整；有关区域和学校层面的改革，需充分发挥基层教育改革的积极性主动性，鼓励地方和学校大胆创新，勇于探索，进而形成顶层设计与基层探索、全面推进与重点突破、法治建设与改革创新相结合的教育制度变革与创新机制。（二）理顺府际关系，建立与完善政府统筹、府际协商的治理机制府际关系，指政府之间在垂直和水平上的纵横交错关系，以及不同地区的政府间关系。对于同一地区而言，主要涉及同级政府内设部门间的横向府际关系。在政府教育治理体系内部，除主管教育事务的教育行政部门以外，发展与改革委员会、组织、财政、人力资源与社会保障、编制、规划国土资源、住房城乡建设、科技、国有资产监督、经济信息化、税务等部门，均有自身的治理逻辑并负有相应的教育管理职责。但是，长期以来存在的部门间各自为政、多头行政局面，教育行政部门与其他政府职能部门之间屡屡发生的沟通不畅、相互扯皮推诿现象，对学校办学秩序造成严重影响。在改革实践过程中，一些地区尝试由教育行政部门统筹政府相关职能部门的教育管理活动。《上海市高等教育促进条例》提出，在市级层面，建立高等教育改革发展议事协调机制，审议高等教育改革发展的重大方针和政策，协调解决高等教育发展中的重大问题和重大事项；设立高等教育投入评估咨询委员会，对高等教育重大投入政策提出咨询和评估，对经费使用情况进行督导和检查。《青岛市中小学校管理办法》规定，有关部门开展与中小学校有关的评审、评比、评估、竞赛、检查等活动，应当于每年11月底前向教育行政部门提报次年计划，由教育行政部门编制目录并于次年年初向学校公布。这些实践探索，为深化政府教育治理体系改革、建立与完善政府统筹、府际协商的教育治理机制，积累了有益经验。（三）简政放权，放管服结合，重构新型政府与学校的关系1985年的《决定》提出，“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”，重新进行教育权力配置，使传统的教育行政法律关系发生了很大变化。此后，扩大学校办学自主权一直是教育改革的主线。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化教育体制机制改革的意见》将“学校依法自主办学”作为“充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展”的教育治理格局的重要组成部分。学校自主办学权，源于政府的放权。对于政府而言，需要科学规划国家和区域教育事业发展的类型、规模与速度，使每一所学校都有科学合理的发展定位；需要建立健全系统化的教育标准体系，使学校在自主办学过程中有标准可依；需要通过清单管理，把该放给学校的权力下放给学校，使学校有权可用；需要加强事中事后监管，监督和保障学校依法用好办学权力；需要为学校合理配置教育资源、提供专业化的服务，使学校健康持续发展。（四）积极稳妥地发挥社会组织、市场参与教育的作用1992年10月，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。在此背景下，1993年2月《纲要》提出，“教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”。政府与学校关系是传统教育治理关系的核心，1985年《决定》有关“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”的表述，表明这一关系是教育体制改革中最重要的改革对象。但是，自从我国开始建立市场经济以后，这一关系发生了深刻变化，政府—学校关系演变成政府、学校与市场三者之间的关系。在政府教育投入严重不足的情况下，将市场机制引入教育领域的最初探索，一是“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学”，国家对社会团体和公民个人依法办学采取 “积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，“逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”；二是探索公办学校转制改革，在实践中出现了民办公助、公办民助、公办学校。在此后的发展过程中，民办教育在《民办教育促进法》的法律框架内，从“出资人可以从办学节余中取得合理回报”，发展到按营利性民办学校或非营利性学校分类管理的方式分类管理、分类发展。相比之下，公立学校转制，因其发展过程中产生的公私不分、国有教育资产流失、损害教育的公益性等问题被叫停并加以清理、规范。随着我国市场经济的发展，在深化经济体制改革过程中，市场在资源配置中的作用由“基础性作用”转为“决定性作用”。在推进以管办评分离、放管服结合为核心的治理体系现代化建设过程中，除参与办学外，社会组织正以其自身的专业化优势，以市场机制参与包括教育在内的公共事务。正如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所指出的，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》强调，“创新提供公共教育服务方式，健全政府购买教育服务机制，在决策咨询、学校管理、提供义务教育和学前教育学位、师资培训、特殊人群服务、教育质量和办学绩效评价等领域推广政府购买服务，提高公共教育服务的质量和效率”。各种线上教育资源、相关体育艺术团体、教育管理公司、教育评估事务以及卫生、安全所等专业机构，正以其丰富的教育资源、专业化的服务资质，参与教育服务、支持、监督与评价等事务。（五）扩大学校依法自主办学权，激发学校教育活力“扩大学校的办学自主权”是1985年《决定》提出并延续至今的教育改革命题。随着教育改革的不断深化，我国学校领导体制不断发生变化。进一步加强和改善党对学校的领导，公办高等学校坚持和完善党委领导下的校长负责制，在中小学、民办学校充分发挥基层党组织的政治核心作用。在推进教育治理体系与治理能力现代化进程中，尽管目前尚无一部《学校法》对学校办学过程中的责权利予以明确界定和规范，但是，为落实各级各类学校的法定办学自主权，可以通过学校章程的制定与完善，将学校的依法自主办学具体化为依章程自主办学，使学校自主办学有章可循；可以通过学校制度体系建设，制定并完善教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作、学生组织、学生社团等方面的管理制度，建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等；进一步加强和改善党对学校的领导，完善普通中小学和中等职业学校校长负责制、高等学校党委领导下的校长负责制；坚持和完善普通中小学和中等职业学校校长负责制，建立由学校负责人、教师、学生及家长代表、社区代表等参加的校务委员会，注重发挥校务委员会对学校章程、发展规划及年度工作报告、学校重大教育教学改革以及涉及学生、家长、社区工作重要事项的决策作用，完善民主决策程序；加强校务委员会、高等学校理事会与学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、家长委员会等组织建设，完善学校内部治理结构，完善民主决策程序，依法保障广大教职工和学生参与学校民主管理和监督；完善校务公开制度，保证教职工、学生、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权；推动学校积极开展自我评价，完善学校内部质量保障体系和机制，引入第三方社会组织的专业评价，建立科学、规范、公正的教育监督、监测与评价制度；完善学校法律救济制度，维护学校、师生合法权益。一系列教育制度建设的改革措施，正促进保障学校自主发展、特色发展、可持续发展的良性机制逐步形成。近年来，全国各地逐步推开扩大中小学办学自主权的改革试验，涉及校长负责制、办学模式、资源配置、人事管理、合作办学等诸多方面。例如，山东省2014年出台实施《关于推进基础教育综合改革的意见》，试点取消学校和校长行政级别，分步推进中小学校长职级制改革，积极探索与校长职级制相适应的职级管理办法，建立促进校长专业发展、保障教育家办学的管理制度。学校是一个生态系统，作为外部环境的教育管理体制与管理机制，影响和制约着学校活力；学校活力也取决于学校内部自组织机制的建立与完善。学校活力表现为学校领导与广大教职员工共同拥有的育人价值追求、教育理想、责任与使命，表现为学校制度与运行机制激发、促进与保障学校内部组织与个体充分发挥其积极性与创造性，表现为学生在教师引导、帮助下在学校及师生共同设计的各种学习与活动中的主动学习、自主学习、自主发展。（参考文献略）来源：节选自《改革开放40年教育体制机制改革的历史与逻辑分析》，作者 范国睿、孙闻泽，文章刊登于《教育研究》2018年第7期。（作者简介：范国睿，华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员，教育治理研究院院长，教育学部教授、博士生导师;孙闻泽，华东师范大学教育学系博士生）
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