《未成年人网络保护条例》的制定调研综述
净化网络守护未来 ——全国政协社会和法制委员会“《未成年人网络保护条例》的制定”调研综述 人民政协报记者 王泳 1。 76亿人，19岁以下，90%以上的上网率。这是来自中国网信办数据统计对我国未成年人网民现状的描述。 自互联网走入人们生活后，青少年就成为互联网上最为活跃的用户群体。互联网日益成为他们学习、生活、娱乐、认知社会和参与社会的重要途径。 3月29日，全国政协社法委和台盟中央联合调研组在深圳腾讯公司调研 但互联网也是一把双刃剑，对处于成长期的青少年而言，其心智发育还不够健全，自我控制能力尚低，在“触网”过程中，极易受到网络不良影响。 未成年人的网络安全问题已经成为整个社会乃至全球性的问题。3月29日至4月3日，全国政协社会和法制委员会与台盟中央组成联合调研组就“《未成年人网络保护条例》的制定”专题在深圳和贵州调研期间，实地走访了互联网企业、法院、收容所、司法所等机构，感受到网络给青少年带来身心愉悦的同时，也切身体会了一些家庭的忧虑。 还一个清新的网络 沉迷网游、依赖手机或者电脑，已经只是未成年人网络安全这个大命题下暴露出来的冰山一角。 2017年，一度引爆网络舆论的《王者荣耀》话题，让更多人意识到了网络可能给未成年人带来的负面影响。据统计，2017年中国手机游戏用户达5.83亿人。其中11-20岁的玩家比例高达54%，接触最多的游戏包括《英雄联盟》、《魔兽世界》、《王者荣耀》等。 3月29日，在深圳调研期间，腾讯公司总裁马化腾向调研组介绍了一组数据：腾讯产品微信用户数全球超过10亿人，腾讯游戏在国内市场占有率60%，游戏产业占其收入总额的37%。网游是未成年人涉足网络世界接触最多的内容。 委员们认为，青少年沉迷网络虚拟世界，甚至患上了“互联网成瘾综合征”，导致其生长发育的关键阶段，身体素质不断下降，各种并发症随之而来，出现注意力不集中、疲惫、易怒等现象，甚至心理上还会产生孤独感。 教育部向调研组提供的资料显示：目前我国市场上90%以上的网络游戏都以暴力和打斗等刺激性内容为主，有些游戏的暴力场面展现了赤裸裸的厮杀、虐待、色情成分，还有些游戏以“益智”为名，实质具有明显的赌博性质。 “互联网所传递的一些不良信息极易给孩子带来潜移默化的影响，这些很多是短时间内不太能够表现出来的，而当你开始注意到问题的严重性时可能为时已晚。”全国政协委员彭静说。 腾讯高级副总裁郭凯天坦陈，全社会高度聚焦和几乎一面倒的舆论批判之后，腾讯迅速推出了改进措施，包括出台的未成年人的防沉迷规则：在实名认证的强制条件下，未成年人的游戏时间和游戏收益将被严格限制。 但事实上，多数未成年人沉溺其中，当然不会以自己的身份证件注册游戏账号，绝大多数未成年人直接用父母的账号注册登录。 全国政协委员王锋表示，建立完善的未成年人网络安全保护措施已经刻不容缓。如何在保护未成年人健康用网的情况下，平衡未成年人用网的利益及需要，这既涉及法律责任的设定，也涉及到技术和管理问题。 “首先要保障未成年人的网络使用权利，同时也要规定相关责任主体的义务，特别是网络游戏公司在开发、审核、运营各个环节，应当建立预防未成年人沉迷网络游戏等制度机制，并最终形成相关法律制度。”全国政协委员吴明表示，与其在下游围堵，不如在上游筑坝。管理部门应做好游戏出版审批工作，把内容审查作为第一位，不让粗制滥造的有害游戏进入市场。 全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅表示，对于青少年网民保护，一蹴而就并不现实，需采取科学有效的方法，结合润物无声的方式，才能取得最优效果。要进一步探索开发辅助家长、学校、群团组织等对青少年监护、教育的产品，各方更好地履行自己的职责。同时，学校、企业的网络安全课等项目也应当进一步走进课堂，将网络安全教育融入日常的教育中，最终实现多个主体从不同角度予以保护。 “网络立法既要保护未成年人，防止网络成瘾，又要给企业生存发展以一定的空间。”吕忠梅认为，未成年人网络保护立法要科学、合理和合法。她坚信，唯有家庭、学校、社会多方联动，立法、监管、引导多策协同，才能让网络世界更加明媚、清新，让青少年的世界充满正能量。 被滥挖滥采的金矿 调研组发现，未成年人个人信息被随意获取的情况普遍存在，未成年人个人信息的管理机构保护不足，相关法律法规体系的不健全制约了未成年人网络环境治理。 未成年人在使用互联网的过程中，在网络空间留下大量数据、个人信息，互联网服务提供商和其他商家不仅可以在数据开发的基础上提供更适销对路的产品，用它来不断改善自己的产品和服务，还可以用它来进行消费行为分析，进行市场投资指导，被视为可以进行开发挖掘的“金矿”。 “未成年人面临着个人数据个人隐私信息被不当搜集、被过度开发的危险，而且还有众多其他方面的直接或潜在的危险。有时甚至会对未成年人造成线下的侵犯，产生人身方面的危险。”全国政协社会和法制委员会副主任陈智敏说，未成年人的个人信息被盗用，容易给不法分子进行违法犯罪提供可乘之机，对未成年人网络个人信息的保护应该更具有实质性，应加强未成年人网络个人信息保护。 全国政协委员骆沙鸣认为，互联网的确给我们的生活带来非常多的便利，青少年在成长过程中通过互联网也能够获得更多的视野和见识。但诸多未成年人难逃钓鱼网站、诱惑信息以及各种漏洞陷进的魔爪，尤其是几乎没有安全防范意识的未成年人。 “在网络信息内容建设方面，应当强化网络运营商、信息服务提供商的责任。”骆沙鸣说，未成年人信息接收方式基本上是沉浸式的，几乎没有任何的抵抗力。因此，必须制定明确的规范，坚持商业利益和社会效益有机统一的原则，强化网络服务提供商的责任。 调研期间，多位司法部门的负责人向调研组建议，对《未成年人网络保护条例》（意见稿）中对违法企业处罚的规定予以调整。“作出处罚的额度规定应参考其违法所得的收益才具有震慑力。”遵义市人民法院负责人表示。 骆沙鸣也认为，对于违法盗用未成年人个人信息的企业，如果单看处罚额度规定，可能看不出太大问题。但如果将判罚标准与违法经营收益相比，就会发现数额规定并不合理。他建议采用倍数概念，即处罚金额是其违法所得的几倍或者几十倍，这样的规定符合所罚大于所得的惩罚机制。 “目前条例稿罚则部分有很多规定是罚款，加大处罚力度不能只是罚款。”陈智敏认为，立法保护的一个重要方面，是要保护未成年人平等、充分、合理使用网络的权利。既要打击违法的不良信息，也要鼓励用喜闻乐见的方式传播正面的、健康的内容，吸引未成年人。 另外，关于未成年人个人信息被滥采滥用以及被侵害的现状，至今没有一个权威的统计数据。陈智敏提出，政府部门应尽快利用大数据等信息技术优势，为进一步保护未成年人不受侵害提供科学分析。 向网络欺凌、犯罪说不 网络的开放性带来信息的便捷获取，同时也使各色各样的网站径直进入未成年人的视野。在心智尚未成熟的青少年的虚拟世界里，恶搞、网婚网恋等网络亚文化已开始成为未成年人健康成长最具杀伤力的“武器”。 “现阶段，网络已经关联到每一个人的生活、学习和工作，未成年人参与网络的途径多、范围广、信息量大，网络深度影响未成年人人格塑造、习惯养成、行为选择。”4月3日，贵州省高级人民法院员额法官张永成说，贵州地区因为不良不宜网络内容导致未成年人违法犯罪的案子不断增多。 此前，在深圳调研期间，深圳龙岗区向调研组提供的数据也显示，该地区在2016年至2017年里，青少年网络诈骗通过个人信息诈骗占据全部网络诈骗案件的27%以上，比以往21%有所上升，而且，诈骗涉及金额绝对数也呈上升趋势。 “未成年人的色情、暴力、欺凌、诈骗等违法行为频繁发生，危害未成年人的身心健康和人身安全。”全国政协社会和法制委员会主任沈德咏表示，要用法律的手段将丑恶、罪恶消解于无限的虚拟空间。 沈德咏认为，青少年安全探索网络世界的权利不受到威胁，必须依托强有力的法律，降低未成年人面临的网络风险。“我们呼吁加大执法力度，严厉打击侵犯未成年人的网络犯罪，也希望从事未成年人网络安全建设的社会各方齐心协力，共同保护祖国的未来。” 龙岗区数据显示，70%的网络犯罪与监管部门疏于监管有关。青少年身心发育不成熟，接受新事物能力强，容易受到社会环境的负面影响。 对此，陈智敏认为可问计于年轻人。“许多年轻的网络高手，能打开我们的思路。”他说，特别是要适应网络时代的特点，坚持和发展群众路线，发挥群防群治的作用，发挥社会、行业组织和群众举报的作用。 委员们建议要由单一“行政化监管”向“全民互监共管”模式转变。如：构建新媒体节目全民投诉或举报平台，发展社会群众力量参与内容监督，在为国家减少监管行政经费投入的同时，营造强大的宣传舆论攻势，吸引全民广泛参与。 滞后的法律法规 “对于未成年人的网络保护，我们的法律法规还存在与民法和刑法完美衔接的问题。《未成年人网络保护条例》对其个人信息的保护应该更加完善，内容更加丰富。”全国政协委员朱征夫认为，对于越来越多针对未成年人违法犯罪的这一现实，国家、社会和家庭既要充分利用法律的武器保障他们的正当权利，又要尽到各自的监管、保护义务。 但目前，我国在未成年人网络保护方面相关的法律法规十分滞后。全国政协委员孔令智认为，在保护未成年人网络安全上，直接从源头上规范青少年所接触到的网络资源，让未成年人网络安全的责任直接划分到各个相关行业监管平台，这些或许是我们需要借鉴国外的一些成熟做法。 在美国，更多的是通过立法界定各方监管和保护儿童网络活动的责任，先后出台多部法律包括《儿童在线保护法案》《儿童在线隐私保护法案》和《儿童互联网络保护法》等专项法律，还有在其他网络相关立法中也有关于保护儿童网络安全的条例，已经形成了比较完善的儿童网络保护体系。 调研期间，多地政府部门向调研组呼吁，针对特定网络服务内容实施分级管理制度。贵州省公安厅常务副厅长王瑛玮说，未成年人是网络“原住网民”，和网络有天然的亲近感。与其考虑安装软件过滤内容，不如从根源上进行网络分级，并加强未成年人网络素养教育。 对此，陈智敏表示，对于网络不良信息内容的标准，在不同的国家和不同的地区不尽相同。这意味着，同样一个网络文化产品，在一个国家和地区合法，但在另外的国家和地区有可能非法。相对而言，他更倾向于通过技术手段对信息进行过滤并加以提示和标识，对青少年的网络娱乐、学习予以引导和诫勉。 “同时，要利用大数据分析情势与原因，加强对青少年的网络安全法治教育，加强互联网监管，指导督促网络服务提供者落实法律规定的安全管理责任和技术防范措施，净化网络环境。”全国政协常委张泽熙表示，未成年人网络保护立法应当依据司法大数据，通过实证研究的方式找出相关问题。他希望通过广泛的社会调查，形成一个有权威性、说服力的数据支撑，反映出群众最关注、最需要迫切解决的问题，针对这样的问题，通过法律方式予以破解。 “通过大量的数据分析和法律条文的梳理，还有助于国家立法与地方立法的统筹协调。”张泽熙说。
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